王立民：领事公堂性质辨正

摘要 以往，有一种观点认为，设在中国租界的领事公堂是一种外国审判机关。这与事实不符，需要辨正。经过考察发现，领事公堂是根据中国租界土地章程的规定而设立，只审判发生于本租界的行政诉讼案件，主要适用租界颁行的规定，是名副其实中国租界自己的行政审判机关。同时，领事公堂还与设在中国租界所有的外国审判机关在设立的法律依据、法官的组成、受理的案件、适用的法律等诸多领域，都存在不同，不是外国的审判机关。当前，辨正领事公堂的法律性质具有重要意义，突出表现为：有利于正确认识领事公堂的法律性质、中国租界的司法体系、中国司法近代化过程等。

关键词 中国租界  领事公堂  司法机构  近代行政法庭  行政诉讼

近代中国曾出现过领事公堂（Court of Consuls）。这是一种设在中国租界，专门受理控告租界行政管理机关工部局案件的法庭。因此，其具有行政法庭的性质。[1]上海英美租界、公共租界[2]，汉口租界[3]和鼓浪屿公共租界[4]，都设置过领事公堂。近、当代都有人把它的性质定位于外国的行政法庭而归入外国的审判机关范畴。1889年由字林西报馆出版的《上海故事——从开埠到对外贸易》（The Story of Shanghai——from the Opening of the Port to Foreign Trade，Shanghai：“North-China Herald” Office，1889）被认为是“目前所见最早的一部英文上海史著作”。在此著作中，就把领事公堂认作为外国审判机关，称其为“外国领事法庭”。[5]到了1931年，南非法官费唐（Hon. Richard Feetham）在《费唐法官研究上海公共租界情形报告书》中，还是把领事公堂认定为外国的审判机关，称其为“外国领事法庭”。[6]中国学者阮笃成也默认领事公堂为外国的审判机关。他在1936年印行的《租界制度与上海公共租界》里，把领事公堂与英国、美国设在中国的审判机关一起论述。其中，除了领事公堂以外，还有英国的审判机关高等法庭（Supreme Court for China）和上诉法院（Appeal Court），美国的在华法院（The United States Court for China）和美国司法委员会法院（United States Commissioner for China）。[7]实际上，就是把领事公堂作为外国的审判机关来看待。当代，也有人把领事公堂任作为外国的审判机关。《上海租界志》就是这样。此志在第五章“司法机构”中，设有四节，分别是：“混合司法机构”“中国司法机构”“外国司法机构”和“监狱”。其中的“外国司法机构”节里，又分设了四类外国司法机构。它们是：领事法庭、英国司法机构、美国司法机构和领事公堂。[8]很明显，它是把领事公堂认作为上海租界里的外国审判机关。另有少量成果没有对领事公堂的性质作出明确规定，既没说是外国的审判机关，也没有说是中国租界自己的审判机关。孙慧的《试论上海公共租界的领事公堂》和黄毛毛的《上海公共租界行政诉讼制度探析》都是如此。[9]其实不然。领事公堂的性质不是外国的审判机关，而是中国租界自设的行政法庭，即是中国租界自己的审判机关，其法律性质需要辨正。这对于完整正确认识中国租界法制，推动这一法制研究，都十分必要。[10]本文以建立时间最早、持续时间最长、办案最多的上海英美租界、公共租界的领事公堂为例，进行辨正，展开论述。[11]

一、领事公堂是中国租界自己的审判机关

中国租界是中国的领土，不是外国的领土，也不是外国的殖民地。它是根据中外签订的不平等条约，由在华的外国侨民主要通过租地方式取得土地，进行自行管理的中国城市里的一种自治区域。[12]中国租界建有自己的立法、行政、司法等机关，建立自己的法制。中国租界的法制是由租界制定、认可，仅在本租界内实施的一种城市自治区域法制。[13]鸦片战争以后，有9个列强国家在中国的10个城市，建立过27个租界及其法制。[14]中国自1845年诞生第一个租界即上海英租界，至1945年中国租界全部被真正彻底收回，前后共生存了百年时间。[15]中国租界自设的审判机关中，包括了行政法庭即领事公堂。它的法律性质是中国租界的审判机关，不是外国的审判机关并突出表现在以下三个方面。

（一）领事公堂根据中国租界土地章程的规定而设立

中国租界在开辟、建立时，都颁行过土地章程（或土地约章）。[16]中国租界土地章程是规制一些有关租界根本性问题的规定。上海租界都称其为土地章程。[17]这些土地章程的制定以中外不平等条约为依据。这里以中国租界第一个土地章程即上海英租界的《土地章程》为例，展开论述。它的制定以1842年的中英《南京条约》及其附件1843年的《五口通商附粘善后条款》为依据，也是它们的一个结果。

《南京条约》规定：“自今以后，大皇帝恩准英国人民带同所属家眷，寄居大清沿海之广州、福州、厦门、宁波、上海等五处港口，贸易通商无碍”。[18]也就是说，英国人可以携带其家属到中国的五个通商口岸居住，但是没有规定怎么居住。《五口通商附粘善后条款》则规定这一《南京条约》所没有规定的内容，即可以通过租房租地来居住。“中华地方官必须与英国管事官各就地方民情，议定于何地方，用何房屋或基地，系准英人租赁”。[19]以它们为依据，1845年上海英租界《土地章程》颁行。

上海英租界颁行的《土地章程》共计23条，分别规定了上海英租界的界域、租地程序、华洋分居的格局、界标与建筑、租让与租金、英国领事的管辖权、司法权、章程的解释与修改等一系列问题。[20]涉及到关乎上海英租界生存、运行的根本性问题。其中，界域、租地、界标等规定直接有关上海英租界的自治区域范围；管辖权、司法权、章程的解释与修改等规定则直接有关上海英租界的管理权。上海英租界法制是属地法制，地域与管理权的规定是其最基本也是最重要的两个要素。具备这两个要素，上海英租界就可生存、运行起来。中国以后建立起来的租界所制定的土地章程也都有相似的规定。

中国租界的土地章程十分重要，其地位独尊，而且规定的内容全是租界内需要规定的根本性内容，不规定租界以外或与租界无关的内容。1845年上海英租界《土地章程》所规定的内容都是上海英租界内所需要规定的内容，无论是地域还是管理权都是如此，无一例外。凡与上海英租界无关的内容都不在这个土地章程规定之列。同时，中国租界的土地章程规定的内容都是本租界最为重要的内容，其他的内容则在中国租界的其他规定中加以体现。1845年上海英租界《土地章程》规定的上海英租界地域与管辖权，都直接关乎其生存与运行中最为重要的内容，缺少其中任何一个方面，都会使上海英租界名存实亡。可以认为，中国租界的土地章程规定的内容都是一些中国租界内根本性的内容，因此有人便把它称为“根本法”“大宪章”。[21]

设立领事公堂是1869年上海租界《土地章程》里规定的内容。这个《土地章程》由上海英、美、法等租界设立国共同签署，共有29条，其中的第27条就规定了要设立领事公堂。主要内容是：“公局可以做原告控人，亦可以被人控告，均由公局之总经理人出名具呈，或用‘上海西人公局’出名具呈。寻常之人与人结讼所有经官讯断、究追等事应享之权利，公局亦一体享受，毫无区别；公局若系被告，所受被告责任，亦与寻常之人不殊，惟将应受之责任与归于公局之产业，不与经手之各董事及经理人等相干。”1871年，依照这一规定，上海英美租界建立了领事公堂。[22]1882年《领事公堂诉讼条例》颁行，[23]领事公堂正式开始运行。[24]此规定中的“公局”就是指上海英美租界的行政管理机关“工部局”。上海英美租界改称为上海公共租界后，领事公堂相袭不变。1941年12月，太平洋战争爆发，日军侵占上海公共租界，领事公堂寿终正寝。[25]

（二）领事公堂只审判发生于本租界的行政诉讼案件

从上海英美、公共租界领事公堂实际审判的案件来看，确实如1869年上海租界《土地章程》里所规定的以其工部局为被告的行政诉讼案件。即“公局可以做原告控人，亦可以被人控告，均由公局之总经理人出名具呈，或用‘上海西人公局’出名具呈。”现存1882年至1941年上海英美、公共租界领事公堂审判的60起案件中，全部都是以其工部局为被告的行政诉讼案件。[26]没有任何一起案件不以工部局为被告，也没有一起案件发生在上海英美、公共租界之外。

上海英美、公共租界领事公堂所审判的案件可以分为多个种类。其中，主要是关于行政给付、行政许可、行政申诉等案件。[27]然而，它审判的所有案件都是行政诉讼案件，都以上海英美、公共租界的工部局为被告的案件。这里以上海英美租界、公共租界领事公堂所审的案件为例，加以证之。1882年，上海英美租界工部局决定要加增人力车的月捐，“从每辆1元增加到1元5角”，另外还决定“将车照拍卖1人经营”。那知人力车主对工部局的这个规定十分不满，还将其告至领事公堂，即“间讯向领事公堂投诉”。最后，领事公堂否定了上海英美租界工部局的“拍卖车照之举”，而保留了“实行加捐”。[28]此案就此审结。

到了上海公共租界时期，它的领事公堂没变，还是审判以工部局为被告的行政诉讼案件。1936年5月20日凌晨，上海公共租界的杨树浦路上，司机胡文言驾车，载着陈省三等7位鱼商回家。在越过定海路时，“逾越一木质小码头，而驶入浜内，该司机及车内乘客，均遭溺毙。”事故发生后，死者的家属认为，造成事故的原因是“工部局的玩忽职守，未在江边马路设置栅栏或其他防护设施，因而要求赔偿大约185,000元”。上海公共租界领事公堂受理了此案并认为，事故发生时“并未下雨”，而且“约在二百码以内之物，均明了可见”，而且事故发生地也无“不安全以及危险之处”，因此工部局“不能负责”。此案以领事公堂驳回死者家属的诉讼结案。[29]

在上海英美、公共租界领事公堂审结的55个案件中，工部局既有胜诉，也有败诉。据统计，工部局败诉的案件为20件，占所有案件中的36.36%。[30]这从一个侧面说明，领事公堂只审判本租界内以行政机关工部局为被告的行政诉讼案件，而且被告工部局的败诉率不算高，只占三分之一有余。

（三）领事公堂适用的主要是租界颁行的土地章程及其附则

上海租界的领事公堂需要依法进行审判。这里的“法”首先是租界颁行的土地章程及其附则；如果土地章程及其附则没有规定的，就按一般的法律原则进行审判。即“租界内一般适用之法律，厥惟地皮章程及附律之规定，关于未为此种规定所逐一包括之事端，（领事）公堂得依一般原则，以（领事）公堂认为公平而适合特殊案件的裁判，解决之。”[31]这是一种一般性与特殊性相结合的适用法律原则。其中的一般性是适用土地章程及其附则进行审判；特殊性则是在土地章程及其附则没有规定的情况下，援用一般的法律原则进行审判。

从现存上海英美、公共租界领事公堂所审判的案件来观察，多数案件是根据土地章程及其附则进行审判。1915年3月，上海公共租界工部局发出通告，规定在本租界内不得安置化粪池。这引来了租界市民的强烈反对，认为安置化粪池是合理的，有利于公共卫生。麦边律师事务所的迈克贝恩律师还代表大家到领事公堂起诉工部局，要求撤回这一规定。领事公堂经过审理，支持原告的诉求，认为工部局的这一规定已超越其权限，应该收回。[32]领事公堂审判此案适用的就是土地章程及其附则，针对在租界内不得安置化粪池的规定。还有一些领事公堂审判的案也是如此。1923年上海公共租界工部局高级职员爱德华诉工部局聘用违约赔偿案，[33]1938年陆锡侯夫妇诉工部局征地赔偿案，[34]1940年方嘉禾等4人诉工部局征税赔偿案[35]等都在其中，都依照土地章程及其附则审判案件。

在现存上海英美、公共租界领事公堂审判的案件中，只有很少是适用一般法律原则进行审判。较为典型的是万国储蓄会诉工部局不配合执行案。案由是：20世纪30年代，上海公共租界内的万国储蓄会向英国高等法院起诉茂利洋行，要求赔偿65349.46元本金以及利息，支付诉讼费。这一起诉得到英国高等法院的支持，可由于茂利洋行没有可执行的款项，此案的执行一度被搁置。以后，万国储蓄会发现茂利洋行有一笔款项在上海公共租界所属的机构中，而且数额可以满足执行的需求。于是，万国储蓄会便到领事公堂起诉工部局，要求把这笔款项划归自己。领事公堂受理此案后，驳回了万国储蓄会的起诉，理由是：“除非被告所属之国籍法院证明，申请人业经利用该法院所能给与之一切便利，领事公堂不受理此类案件。”[36]上海公共租界领事公堂作出这一判定的依据不是土地章程及其附则，而是一般的民法原则。可见，无论是关于中国租界领事公堂的规定，还是其实际所审判的案件，都证明领事公堂之审判发生于本租界内，以租界的行政机关工部局为被告的行政诉讼案件。

综上所述可知，领事公堂是依据租界土地章程的规定而设置，审理的是只发生于本租界内以行政机关工部局为被告的行政诉讼案件，审判的根据又主要是租界颁行的土地章程及其附则。这一切都围绕中国租界而展开。不论是领事公堂设置的依据、审理的案件，还是适用的法律，都以租界为中心，都可以证实领事公堂是中国租界自己的行政法庭即中国租界自己的审判机关，不是外国的审判机关。

二、领事公堂不是外国的审判机关

中国租界内，不仅有自己的审判机关，还设有外国的审判机关。上海租界内设有多种外国审判机关，主要是：领事法庭、英国高等法院、英国上诉法院、美国在华法院（美国驻华法院）和美国司法委员会法院等等。这些设在中国租界里的外国审判机关与领事公堂都不同，而且差异明确，特别是在以下一些方面。

（一）设立的法律依据不同

领事公堂与中国租界里的外国审判机关的设立都有一定的法律依据，但它们的这种依据完全不同。

设立领事公堂的法律依据是中国租界里的土地章程。上海英美租界领事公堂的法律依据是1869年土地章程，这个土地章程的第27条规定要设立领事公堂。中国租界的土地章程颁行于租界，也只适用于本租界，属于租界法律体系里的一个组成部分，而且还被认为是租界里的“根本法”“大宪章”。也就是说，领事公堂设立的法律依据是中国租界里的规定。设立领事公堂的法律依据决定了领事公堂审判的案件具有属地性。中国租界法制是属地性法制，以所管辖的地域为范围，领事公堂也是如此。设立领事公堂的规定和实际审判的案件都可以证明，它只审判发生于本租界里以行政管理机关工部局为被告的行政诉讼案件。领事公堂设立的法律依据与中国租界里外国审判机关设立的法律依据有很大差别。

设立中国租界里外国审判机关的法律依据是领事裁判权。鸦片战争以后，列强纷纷通过不平等条约，在中国取得领事裁判权，首先是英国。1843年中英《南京条约》的附件《五口通商章程》对英国在华侨民拥有领事裁判权作了规定。在“英人华民交涉词讼一款”中，明文规定：“英人如何科罪，由英国议定章程、法律发给管理官照办。华民如何科罪，应治以中国之法”。[37]往后，其他的许多列强在华侨民也都通过不平等条约，先后取得了领事裁判权。[38]设在中国租界的外国审判机关就是这一领事裁判权的产物，专门受理以这些国家在华侨民为被告的案件。[39]其中，领事法庭是有约国设在中国专门受理本国在华侨民成为被告的各类案件的法庭。这种法庭的数量比较多，仅在上海租界就有12个。绝大多数的法官均由本国领事担任。[40]英国高等法院成立于1865年，以替代英国领事法庭。英国上诉法院是英国高等法院的上诉法院。[41]美国在华法院是美国联邦法院系统的一个组成部分，地位与美国国内的地方法院相同，比在华美国领事法庭高一些。美国司法委员法院成立于1920年，以替代美国的领事法庭。[42]这些外国审判机关虽然国别不同，但设立的法律依据都是中外不平等条约，都是领事裁判权带来的恶果。

中国租界里外国审判机关审理的案件具有属人性，即其管辖的是本国在华的侨民，不论在中国的什么地方，只要他们在中国构成违法犯罪而成为被告，就由设在中国租界里的外国审判机关进行审判。其实，这些审判机关不设在中国租界也行，只是因为租界里的环境与条件比较好，就设在租界了，特别是上海租界。上海租界建立最早，市政建设发展最快。“从修筑新式马路到处理城市垃圾，从输送煤气到安装电灯，从供应自来水到设置卫生设备，从接通电话到发展公共交通，上海租界都早于其他租界。”[43]于是，上海租界里就设有了领事法庭、英国高等法院、英国上诉法院、美国在华法院、美国司法委员会法院等外国的审判机关。

从上所述可知，领事公堂设立的法律依据是颁行于中国租界的土地章程，即租界自己的规定；而设在中国租界里外国审判机关的设立法律依据则是中外不平等条约，这种条约中关于领事裁判权的规定。两者差别很大。

（二）法官的组成不同

领事公堂与设在中国租界里的外国审判机关都有自己的法官，但法官的组成很不相同。

领事公堂的法官由有约国的领事代表组成，即“由各国领事代表组成”。[44]这就意味着领事公堂的法官来自不同国家，并非来自同一个国家。而且，每审一个案件的法官也都是如此，由不同国家的法官构成。比如，1882年，上海英美租界领事公堂的法官由美国领事德尼、英国领事许士、德国领事佛客构成。这一年审判的所有案件，都由他们3人参加。[45]法官的任期不固定，可以连任，也可以轮换。其中，国家可以轮换，同一个国家的法官也可以轮换。据1882年至1939年的统计，上海英美、公共租界领事公堂的法官每年都有3人组成，共有171人次。其中英、美人最多，还有一些是瑞典、挪威、荷兰、奥匈、比利时、意大利、丹麦、日本等国人。[46]可以说，领事公堂法官的构成是多元化，不是一元化。领事公堂法官的多元化与设在中国租界里的外国审判机关法官一元化的构成很不相同。

设在中国租界里外国审判机关的法官仅由本国人员构成，没有其他国家的人员，其一元化十分明显。领事法庭的法官多为在华本国领事担任，没有别国的领事或法官掺和。英国高等法院与英国上诉法院的法官均是英国人，没有其他国家人。美国在华法院和美国司法委员会法院的法官也是单一的美国人，也没有其他国家人。比如，美国在华法院的法官有更迭，但无论是哪位法官上任，都是美国人。在1924年至1934年，共有3位法官在美国在华法院任职，他们是罗炳吉、潘迪、希尔米克，全为美国法官。[47]可见，设在中国租界里外国审判机关法官的一元化与领事公堂法官的多元化相距甚远。

（三）受理的案件不同

领事公堂与设在中国租界里的外国审判机关都要受理案件，但他们受理的案件有差异。

领事公堂只受理以本租界行政机关工部局为被告的行政诉讼案件。它既不受理本租界以外的任何案件，也不受理本租界内除了行政诉讼案件以外的案件，即不受理民、刑事案件。在原告中，有自然人，比如人力车主、鱼商等；也有法人，比如，1911年10月闸北水电公司起诉工部局案中的闸北水电公司等。[48]不过，不论原告是自然人还是法人，都以工部局为被告，都是行政诉讼，属于行政诉讼案件，不属于民、刑事案件。

设在中国租界里的外国审判机关受理的案件与领事公堂不同，专门受理民、刑事案件，不受理行政诉讼案件。关于领事法庭受理民、刑事案。有记载说，为了行使领事裁判权，有约国“先后在各自的领署设立领事法庭，审理以本国侨民为被告的各类民刑案件”；“领事法庭审理的案件包括：（1）同国籍的外人案件。（2）不同国籍的外人案件，两造均为有约国的人民，相互间的民刑案件”。[49]这把包括设在上海租界在内的所有领事法庭的受案情况作了总结，即领事法庭只受理民、刑事案件。

关于英国高等法院与英国上诉法院受理民、刑事案件。英国高等法院替代了英国领事法院，受理的也是民、刑事案件，即“所有以英桥为被告的民刑案件”。[50]事实也是如此。设在上海公共租界的英国高等法院确实受理过以英国在华侨民为被告的民、刑事案件。其中，有民事诉讼案件。比如，1896年原告中国人张之洞起诉被告英国刘易斯·司培泽尔公司的武器质量案，[51]20世纪30年代原告万国储蓄会起诉被告英国茂利洋行的赔偿案。也有刑事诉讼案件。比如，英国籍巡捕彼得斯（E.W. Peters）涉嫌杀人案等。[52]在英国高等法院审判的案件中，唯独没有行政诉讼案件，只有民、刑事案件。

英国上诉法院也是受理民、刑事案件。英国上诉法院是英国高等法院的上诉法院，受理的是不服英国高等法院判决而上诉的案件。英国高等法院只审判民、刑事案件，上诉的案件也只能是民、刑案件，这就决定了英国上诉法院也只受理民、刑事案件，不会是其他种类的案件。《上海租界志》对此作了记载：“继设立英国高等法院后，英国又在上海设立上诉法院，由法官3人组成，受理民事或刑事上诉案件。”[53]可见，英国上诉法院也不受理行政诉讼案件。

关于美国在华法院和美国司法委员会法院受理民、刑事案件。美国在华法院只受理被告为美国人的案件。“原告可以是任何人，被告必须是受美国管辖的公民”。[54]其中，也是民、刑事案件。“美国在华法院第一审受理不属于上海美国司法委员会法院或各地领事法庭管理的有关美国侨民的民事和刑事案件”。[55]据统计，美国在华法院一审的案件总数为299件，其中刑事为73件，占案件总数的24.4%，其余为民事案件。刑事案件中，共涉及22种犯罪，其中伤害、杀人、侵占犯罪数量最多，都占了10.9%，其他的犯罪则较少。民事案件分为合同、遗产及遗嘱、婚姻等案件，其中合同案件所占比率最高，达34.8%。[56]美国在华法院从不受理行政诉讼案件，只受理民、刑事案件。

美国司法委员会法院替代美国领事法庭，同样只受理民、刑事案件，而且是一些较轻的民、刑事案件。“该法院受理以美国人为被告的所有较轻的民事和刑事案件，受理诉讼标的在500美元以内的民事案件和罚金100美元以内或监禁60天以内的刑事案件。”[57]它也不受理任何行政诉讼案件。

领事公堂受理行政诉讼案件，设在中国租界里的外国审判机关全都受理民、刑事诉讼案件，受理的案件各不相同，差异明显。

（四）适用的法律不同

领事公堂与设在中国租界里的外国审判机关相比，不仅设立的法律依据、法官的组成、受理的案件不同，而且适用的法律也不同。

领事公堂适用的法律比较简单，主要是所在租界颁行的土地章程及其附则；只有在它们设有规定的情况下，才适用一般的法律原则。从实际适用法律的情况来看，适用土地章程及其附则的情况比较多，适用一般法律原则的情况比较少。总之，领事公堂适用法律的情况比较简单。

设在中国租界内外国审判机关适用法律的情况则比较复杂一点。首先，领事法庭都按领事裁判权而适用本国的法律。因此，有多少有约国，有多少领事法庭，就要适用多少自己国家的法律。其中，既有英美法系国家的领事法庭，如英、美等国的领事法庭；又有大陆法系国家的领事法庭，如意大利、荷兰、丹麦、瑞士、葡萄牙、西班牙等国的领事法庭。它们都适用本国的法律，就是同一法系中不同国家的领事法庭适用的法律也不相同，英国的法律与美国的法律就不相同，其他国家也是如此。于是，领事法庭适用的法律就多种多样了。另外，英国高等法院和英国上诉法院都适用英国法，美国在华法院和美国司法委员会法院则适用美国法。总而言之，这些外国审判机关各有其主，各行其是，适用的法律也就不那么简单，比领事公堂适用的法律要复杂多了。

物以类聚。设在中国租界里的外国审判机关在设立的法律依据、法官的组成、受理的案件和适用法律等诸方面都与领事公堂差别明显。而且，这些方面又是构成审判机关的核心组成部分。这说明，领事公堂与这些外国审判机关不一样，不是同类，即不是外国审判机关。

三、辨正领事公堂性质的意义

对领事公堂是外国审判机关的说法进行辨正，把其定位于中国租界自己的审判机关有其一定的意义，突出表现在以下一些方面。

（一）有利于正确认识领事公堂的法律性质

如果把中国租界的领事公堂认定为外国审判机关，就必定与领事裁判权联系在一起，专门受理以有约国人为被告的案件。然而，这个认定进入两大误区。一是领事公堂与所有设在中国租界里以领事裁判权为依据建立的外国审判机关不一致，特别是在一些审判机关的核心组成部分与其都不相同，以致无法归入外国审判机关类别。二是领事公堂规定审理的案件与实际审理的案件都可以证明，是以中国租界里行政机关工部局为被告的案件。可是，它又与领事裁判权无关，不属领事裁判权的范围。因为，工部局领导层董事会的董事曾由中、外人员构成。其中，既有有约国人，也有华人。工部局于1854年成立时，董事会成员有7个董事组成，全为有约国人。这种情况一直持续至1927年。1928年时，董事会的董事调整为12人，其中有3个是华人。1930年华人董事增加至5人，董事总人数达到14人。[58]然而，此时的领事公堂依然存在，其性质没有发生任何变化。“一九二八年四月工部局董事会中出现了华董以后，领事公堂竟依然存在，组织亦无丝毫改变。”[59]这从被告人的角度来证实，领事公堂不是领事裁判权的产物，不能算外国审判机关。即“不能像外侨一样，享有领事裁判特权”。[60]要走出这两个误区，就必须否定领事公堂是外国审判机关，重新审视、认识它的法律性质，还其真实面目。

其实，领事公堂就是中国租界自己的审判机关。它不仅设在中国租界，而且设立的法律依据、受理的案件、适用的法律都聚焦于租界，没有脱离租界，是货真价实中国租界的审判机关。中国租界是根据不平等条约，由在华侨民建立自己的自治机关，进行自己管理的中国城市里的自治区域。[61]这种区域是中国近代城市中的一个部分。它的经济、政治、文化、社会都属于这个城市，没有游离于这个城市之外。比如，上海租界的经济、政治、文化、社会等等都属于近代上海不可分割的一个部分，否则上海也不会有“东方巴黎”“东方纽约”之称。[62]不过，中国租界又是中国近代很特殊的一种自治区域，明显不同于中国近代的其他一些自治区域。中国近代出现过其他一些自治区域。比如，太平天国时期建立的一些地方自治区域；革命根据地中除了中央根据地以外，各地方的根据地建立的自治区域等等。中国租界与它们的一个最大区别是，它是由在华外国侨民建立的自治区域，其他的都不是。尽管如此。中国租界自治区域的基本属性没有改变，只是中国近代多种自治区域中的一种。

中国租界的自治性突出表现为，设有自己的各种自治机关，建立自己的法制，其中包括领事公堂。从这种意义讲，领事公堂是中国近代自治区域法制的一个部分，根本不是外国的审判机关。

领事公堂是一种近代的行政法庭，其制度具有明显的近代性。根据《领事公堂诉讼条例》的规定，领事公堂实行近代的行政诉讼制度。比如，使用近代的各种行政诉讼文书。即“投呈领事公堂的诉讼状、答辩书及法庭发出的通知文件”等。使用近代的行政诉讼代理人制度。可以请代理人参加，也可以聘用律师参与。即“诉讼事宜，须亲自或请代理人办理。原告延用律师出庭与否，听其自便”。征收近代的各种行政诉讼中发生的费用。即“记录费、诉讼费的保证金、诉讼费和律师费”。这些近代的行政诉讼制度所反映的中国租界法制与中国传统的相关制度作比较都有很大区别，也为其所不可比拟。[63]

领事公堂虽然只是中国租界即近代自治区域中的行政法庭，但毕竟是在中国领土上，是中国近代法制史中的一个组成部分。[64]这就意味着，领事公堂是中国近代最早的行政法庭，比1914年北洋政府时成立的平政院要早三十余年。就有学者认为：“领事公堂的设立，为近代中国带来了全新的行政诉讼制度”。[65]此话不假。领事公堂就是中国近代最早的行政审判机关。它在中国近代行政诉讼中的地位应该得到肯定。

（二）有利于正确认识中国租界的司法体系

中国租界被认为是“国中之国”。[66]突出一点是中国租界建有自己的法制，而且还不受中国政府的管辖。其中，包括它自有的司法体系。这个体系中，首先设立的是会审公廨。上海英美租界和法租界都于1869年启动了会审公廨，以后汉口租界、苏州租界和鼓浪屿租界也都建立了会审公廨，只是在称谓上不尽一致。汉口称其为“洋务会审公所”，苏州称为“会审公署”，鼓浪屿则称为“会审公堂”。[67]不过，中国租界所有的会审公廨都只受理民、刑事案件，不受理行政诉讼案件。《上海洋泾浜设官会审章程》明文规定：“管理各国租界内钱债、斗殴、窃盗、词讼各类案件。”[68]其中就不包括行政诉讼案件。当时，中国租界内，也没有专门受理行政诉讼案件的审判机关，行政诉讼无法进行。也就是说，在领事公堂建立以前，中国租界既没有受理行政诉讼案件的审判机关，也没法开展行政诉讼。这不能不说是中国租界的司法体系中存在的一个缺陷。

一个近代城市自治区域的司法体系中，理想状态是设有进行民事、刑事、行政诉讼的审判机关，便于受理民事、刑事、行政案件，解决相关的纠纷与问题。缺少任何一种审判机关，都会造成相关案件无处审理，相关纠纷无司法救济的窘况。中国租界也是如此。为了完善自己的司法体系，中国租界在设有会审公廨以后，又设立了领事公堂。它们分别审理租界里民、刑事与行政诉讼的案件，以便满足租界发生各种案件审判的需求。

中国租界里由会审公廨与领事公堂构成的司法体系是一种近代的司法体系，源于西方国家，特别是大陆法系国家。法国是大陆法系的发源国，也被称为是“世界上最早实行司法近代化的国家之一”。[69]它在18世纪大革命时期，以“三权分立”与“司法独立”为指导，推行民事、刑事与行政案件分开审理的原则，分别建立了受理民事、刑事与行政案件的审判机关。[70]法国这种近代司法体系成为一种模式，对世界上的德国、意大利、日本等许多大陆法系国家产生了深远影响。[71]中国租界引用了以法国为代表的大陆法系国家的近代司法体系，建立了由会审公廨与领事公堂组成的司法体系。领事公堂就是这一体系中的一个部分，缺少它，这个司法体系就残缺不全了。

（三）有利于正确认识中国司法近代化进程

中国司法近代化是中国法制近代化的一个部分。中国法制近代化进程中，有一个从点到面，从量变到质变的过程。这个点就是中国租界近代法制，其中首先是上海租界的近代法制，然后对中国其他租界的近代法制产生影响，从一点发展到多点。接着才是20世纪初的清末法制改革，在全国范围内推行法制近代化进程。这就形成了一个从中国租界近代法制的点，发展到清末法制改革的面的过程。另外，从中国法制近代化整个过程来看，还有一个从量变到质变的过程。其中，先进行中国租界近代法制的量变，再演进到清末法制改革的质变。这也是一个从区域近代法制的量变到全国性近代法制的质变过程。[72]

中国近代司法作为中国近代法制的一个组成部分，也历经了一个从点到面，从量变到质变的进程。对领事公堂的性质进行辨正，否认其是外国的审判机关，确定为中国租界的审判机关以后，中国租界的司法体系就具备了民、刑事与行政三大司法。以其为出发点来认识中国司法近代化进程就顺理成章了。中国司法近代化进程中的点首先是上海租界。上海租界先后建立了会审公廨和领事公堂，实行近代的民、刑事和行政司法。这一近代司法影响到中国的其他一些租界，它们也相应建立了自己的近代司法。汉口租界和鼓浪屿公共租界都是如此。[73]中国近代司法从一点发展到了多点。接着才是20世纪初的清末法制改革，近代司法向全国推广。这体现了中国近代司法从点到面的发展进程。在中国司法近代化进程中，还有一个从量变到质变的过程。这个量变过程发生在中国租界，就是近代司法的建立。到清末法制改革时，中国近代的司法再向全国施行，形成了质变，实现了从量变到质变的过程。

在整个中国司法近代化进程中，不能没有领事公堂，因为它是中国近代司法史上第一个行政法庭，标志着中国近代行政审判的诞生。同时，它也是中国司法近代化中，民、刑事与行政三大司法近代化中的一个方面。中国司法近代化中，缺少了行政司法近代化，它就不完整了。从这种意义上讲，领事公堂在中国行政司法近代化进程中，具有开山鼻祖的地位。

结语。在研究中国租界法制时，往往会遇到领事公堂。对其性质的认定显得十分重要，直接关系到对中国租界行政法庭、行政审判，乃至中国司法近代化进程的认识。以往，有人把领事公堂定位于外国的审判机关。这不符合事实，需要辨正，还其本来的历史面目，以正视听。事实证明，领事公堂是中国近代自治区域即租界内的行政法庭，也是中国近代法制史上最早的行政审判机关；在中国司法近代化进程中，具有开创性地位，开启了中国近代行政审判的先河。另一方面，领事公堂的产生与中外不平等条约、中国租界联系在一起，是中国半殖民地半封建社会的产物，具有丧权辱国的一面。因此，在研究领事公堂时，一定要持全面的观点，切忌片面，走向歧途。

Correction of the legal nature of Court of Consuls in the Chinese Concession

Wang Limin

Abstract：In the past, there was a view that Court of Consuls located in the Chinese concession was a foreign judicial organ. This is inconsistent with the facts and needs to be corrected.After investigation, it was found that Court of Consuls was established in accordance with the provisions of the Chinese concession land charter. It only tried administrative litigation cases that occurred in this concession, mainly applying the provisions promulgated by the concession.At the same time, Court of Consuls is different from the foreign judicial organs established in the Chinese concession in terms of legal basis, composition of judges, accepted cases, applicable laws and many other fields.At present, the legal nature of Court of Consuls is of great significance, and the outstanding performance is that it is conducive to a correct understanding of the legal nature of Court of Consuls, the judicial system of the Chinese concession, and the process of modernization of Chinese judicial affairs. All these provide a basis for today's reference.

Keywords: Chinese concession; Court of Consuls； Judiciary； Modern administrative court； Administrative Litigation